Олександр Носаль

Виконавчий директор МЦР, засновник

Олександр Носаль: Все, що ви хотіли знати про реформу місцевого самоврядування і децентралізацію

Потреба у реформі

Необхідною умовою модернізації України є зміна адміністративно-територіального устрою та посилення ролі місцевого самоврядування. Сучасна система просторової організації влади була сформована за радянських часів і є вираженням командних методів управління. Фактично, остання структурна адміністративно-територіальна реформа у Радянському Союзі була проведена на початку 60-х років. Незважаючи на здобуття Україною незалежності, перехід до ринкової економіки, зміну демографічної картини та безліч інших факторів, принципи, закладені 50 років тому, ми великою мірою спостерігаємо до сьогодні. Так, скажімо, в Україні продовжує діяти Указ Президії Верховної Ради УРСР від 12.03.1981 «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою», де визначається порядок зміни статусу територіальних одиниць та їхніх меж. Велика частина норм, закріплених у цьому указі, прямо протирічить нормам Конституції.

На жаль, привести адміністративно-територіальний устрій у відповідність до викликів часу не спромігся жоден з українських урядів. У той же час, з кожним роком ситуація серйозно ускладнюється. Для прикладу, щорічне зменшення частки сільського населення становить 0,2 відсотки, близько половини територіальних громад налічує менше 1000 жителів, більше половина усіх територіальних громад щонайменше на 70% дотаційні.

На гострій необхідності у проведенні реформи наголошують як вітчизняні спеціалісти у галузі, так і наші західні партнери. Ратифікувавши “Європейську хартію місцевого самоврядування” у 1997-му і взявши на себе певні зобов’язання, Україна, на жаль, дуже мало просунулась на шляху імплементації фундаментальних принципів місцевого самоврядування, закладених у цьому документі. Фактично, протягом 15 років це домашнє завдання залишається невиконаним. При тому, що за цей час урядами європейських країн та міжнародними урядовими організаціями був наданий значний об’єм матеріальної і професійної допомоги, спрямованої на імплементацію реформи місцевого самоврядування. Так, швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні» (DESPRO), що повністю фінансується Швейцарською Конфедерацією працює в Україні з 2005-го року. Децентралізація є важливою частиною порядку денного асоціації Україна – ЄС. Одним з пріоритетів цього документу визначено:

“Зміцнення функціонування місцевого та створення регіонального самоврядування, правового статусу служби в органах місцевого самоврядування, в тому числі шляхом децентралізації, яка наділить їх значними повноваженнями та забезпечить відповідними фінансовими ресурсами згідно з відповідними стандартами, що містяться в Європейській хартії місцевого самоврядування”.

Попередні спроби

Гостру необхідність у реформуванні місцевого самоврядування відчували усі українські уряди, та реалізація реформи завжди натикалася на брак політичної волі та непрофесіоналізм. Перша напівспроба здійснити реформу датується 1998-м роком, коли Президент України підписав указ за №810/98 “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”. Автори концепції не наважились на радикальні зміни радянського по своїй суті адміністративно-територіального устрою навіть на папері, і в історії цей документ залишився половинчастим теоретичним напрацюванням без жодних шансів на практичну імплементацію. Друга спроба відбулася 2005-го року за часів уряду Ю.Тимошенко. Для реалізації реформи в Кабміні була створена посада-віце-прем’єр з питань адміністративно-територіальної реформи, яку посів Роман Безсмертний. Було створено робочу групу з представників місцевого самоврядування, громадськості, експертів, результатом роботи якої став проект закону про реформування адміністративно-територіального устрою України. Проте з початком політичної кризи 2005-го року і відставкою Уряду, активна діяльність щодо реформування галузі фактично припинилась. Крім політичної ситуації, на фоні якої відбувалась спроба реформування, чимало інших суттєвих проблем забезпечили провал реформи у підсумку. Так, наприклад, концепція реформи була сформована недостатньо чітко, коло залучених спеціалістів було вузьким, не було створено інституції, відповідальної за проведення реформи і т.д. Та найголовніше – було провалено публічну кампанію: для кого проводиться реформа, які суспільні інтереси вона задовільняє? Ризики, загрози, групи впливу та підтримки, а також противники реформи не були ідентифіковані, робота з ними не проводилась. Показовим у цьому аспекті став скандал з презентацією реформи Р.Безсмертним у рідному селищі Макарів, яку місцеві жителі зустріли агресивним спротивом. Того ж дня Р.Безсмертний подав у відставку, яка, однак, не була задоволена.

Новий старт

За результатами парламентських виборів 2014-року була створена коаліція та затверджена коаліційна угода, що стала основним стратегічним документом для проведення реформ в Україні. У частині реформи місцевого самоврядування і децентралізації коаліційна угода складається з 25 пунктів і значною мірою базується на напрацюваннях експертів, висловлених, у тому числі в Дорожній карті “Реанімаційного пакету реформ”, а також на раніше затвердженій урядовій Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. План заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування містить перелік законів і часові рамки для їх прийняття. Загальна логіка Концепції ґрунтується на засадах, прописаних у “Європейській хартії місцевого самоврядування”, і виходить з того, що ефективне місцеве самоврядування тримається на трьох стовпах: повноваження, ресурси та відповідальність. Причому, відсутність хоча б одного компоненту руйнує усю систему. Тому усі закони, прописані у Плані заходів, так або інакше спрямовані на:

– закріплення виключних повноважень за органами місцевого самоврядування (через розмежування повноважень між органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування та між ОМС різних рівнів);

– забезпечення їх ресурсами для виконання цих повноважень (перш за все, фінансових, наприклад, через збільшення надходжень до місцевих бюджетів);

– встановлення механізмів відповідальності органів місцевого самоврядування перед державою та громадянами.

Станом на сьогодні Верховною Радою прийняті наступні закони у напрямку проведення реформи:

– Закони України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо реформи міжбюджетних відносин)» (№ 79-VIII від 28.12.2014), та «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законів України (щодо податкової реформи)» (№ 71-VIII від 28.12.2014) спрямовані на фінансову децентралізацію місцевих бюджетів та наділення місцевих бюджетів фінансовим ресурсом.

Зокрема передбачається:

Перехід бюджетів об’єднаних громад на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом та наділення таких громад повноваженнями, рівнозначними повноваженням міст обласного значення.

Збільшення доходів місцевих бюджетів через:

– закріплення нормативу податку на доходи фізичних осіб: бюджети міст обласного значення, районів – 60%, обласні бюджети – 15%, бюджет м. Києва – 40%; та податку на прибуток підприємств приватного сектору економіки (обласні бюджети – 10%);

– передачу з державного бюджету плати за надання адміністративних послуг;

– збільшення відсотка зарахування екологічного податку з 35 до 80%;

– запровадження з 2015 року збору з роздрібного продажу підакцизних товарів (пиво, алкогольні напої, тютюнові вироби, нафтопродукти) за ставкою в діапазоні від 2% до 5% вартості реалізованого товару, який надходитиме до місцевих бюджетів;

– розширення з 2015 року бази оподаткування податку на нерухомість шляхом включення до оподаткування комерційного (нежитлового) майна;

– запровадження нових видів трансфертів (базова дотація, освітня субвенція, субвенція на підготовку робітничих кадрів, медична субвенція; субвенція на забезпечення медичних заходів окремих державних програм та комплексних заходів програмного характеру, реверсна дотація);

– встановлення нової системи вирівнювання бюджету за доходами, а не видатками та пов’язані із цим можливості участі та впливу громади;

– посилення відповідальності профільних міністерств за реалізацію державної політики в освітній та медичній галузях шляхом визначення їх головними розпорядниками коштів відповідних субвенцій;

– надання права самостійного вибору установи (в органах Казначейства чи установах банків) з обслуговування коштів бюджету розвитку місцевих бюджетів та власних надходжень бюджетних установ;

– спрощення процедури надання місцевих гарантій та здійснення запозичень від міжнародних фінансових організацій.

В цілому, можна оцінити закон як значний крок вперед у фінансовому забезпеченні місцевих бюджетів. Так, наприклад, дохідна частина бюджету Сум збільшилася в 2,6 рази, Хмельницького – в 2,6 рази, Одеси – в 2,2 рази. Щоправда деякі надважливі пункти Коаліційної угоди все ж не були враховані у кінцевому варіанті закону. Так, наприклад, не виконано п. 1.2.5 коаліційної угоди про “забезпечення сплати податку на доходи фізичних осіб виключно за місцем здійснення діяльності працівника, податок з доходів якого сплачується”. ПДФО є основним джерелом надходжень до місцевих бюджетів, в той же час найбільші платники податку, як правило, зареєстровані у великих містах. У результаті програють малі міста, селища та села, де, власне, здійснюється господарська діяльність, адже податок сплачується за місцем реєстрації роботодавця. Серйозною проблемою залишається підхід до податку на нерухомість, який досі розраховується не на основі оціночної вартості нерухомості, яка суттєво коливається залежно від розміру населеного пункту, а на основі мінімальної зарплати.

– Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» (№ 157-VIII від 05.02.2015) дає змогу сформувати спроможні, самодостатні територіальні громади, які б володіли відповідними матеріальними і фінансовими ресурсами, територією та об’єктами соціальної інфраструктури, необхідними для ефективного виконання покладених на їхні органи місцевого самоврядування завдань та функцій. Закон передбачає, що держава здійснюватиме фінансову підтримку об’єднаних громад шляхом надання їм коштів на формування інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку такої територіальної громади. Ідея з заохоченням до добровільного об’єднання загалом є позитивною, хоча, як показує міжнародний досвід, добровільний етап все одно, рано чи пізно, завершується примусовим об’єднанням. Найбільше запитань викликає можливість практичної імплементація положень, закріплених у законі. Так, наприклад, ініціаторами об’єднання територіальних громад можуть бути сільський, селищний, міський голова, депутати сільської, селищної, міської ради, а також члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи. Проблема в тому, що у більшості громад взагалі відсутній статут або не затверджений порядок подання місцевої ініціативи. Тому ініціювання об’єднання чи відмова від нього на практиці є доволі проблематичним для самих членів громади, як би парадоксально це не звучало. Дуже важливим є якнайшвидше формування практичного методологічного документу для об’єднання громад – Перспективного плану формування територій громад.

– Закон України «Про співробітництво територіальних громад» (№ 1508-VII від 17.06.2014) визначає правові інструменти об’єднання ресурсів територіальних громад для реалізації спільних проектів, а також механізми фінансування і контролю таких проектів. Крім того, законом передбачено державне стимулювання та підтримка співпраці громад, зокрема, шляхом надання субвенцій місцевим бюджетам, що співпрацюють. Цей закон є надзвичайно важливим з практичної точки зору, адже дає змогу громадам разом реалізовувати складні ресурсозатратні проекти, як, скажімо, газифікація чи водопостачання.

– Закон України «Про засади державної регіональної політики» (№ 156-VIII від 05.02.2015) визначає основні правові, економічні, соціальні, екологічні, гуманітарні та організаційні засади державної регіональної політики як складової частини внутрішньої політики України. Згідно з Законом державна регіональна політика визначається системою стратегічних документів, до якої належать наступні документи: Державна стратегія регіонального розвитку України, яку розробляє на довгостроковий період (7 років) та затверджує Кабмін, та регіональні стратегії розвитку, що розробляються обласними та міськими державними адміністраціями на період дії державної стратегії регіонального розвитку. На рівні держави і регіону ці стратегії визначають: цілі, пріоритети, тенденції та основні проблеми соціально-економічного розвитку територій; основні завдання, етапи та механізм їх реалізації; систему моніторингу та оцінки реалізації.

План заходів з реалізації Державної стратегії регіонального розвитку України та Плани заходів з реалізації регіональних стратегій розвитку, які організовується та затверджується Кабміном та органами виконавчої влади на місцях відповідно.
Загалом досить позитивний, великою мірою ідеологічний закон, що вперше передбачає існування сталої середньострокової стратегії розвитку та систему оцінювання реалізації цієї стратегії.

Таким чином, на сьогодні, з 15 ключових для реформи місцевого самоврядування законів, прийнято лише 5. Не занадто оптимістичний темп, особливо враховуючи, що більшість прийнятих законів давно існувала у вигляді законопроектів. При цьому не зроблено основного – не проголосовано за зміни до Конституції у частині адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування. Так як процедура внесення змін передбачає голосування протягом двох сесій парламенту, місцеві вибори, заплановані на жовтень 2015-року, опиняються під серйозною загрозою зриву чи перенесення. Як бачимо, низька продуктивність роботи Уряду і Парламенту не тільки розбиває сподівання українців на швидкі радикальні реформи, але і створює нові проблеми. При цьому зараз ми все ще перебуваємо на найлегшому етапі голосування за закони. Попереду – на порядок складніший етап їх впровадження. Якщо врахувати, що частина території держави є окупованою, а загроза інспірованого ззовні сепаратизму  в інших регіонах є не такою вже і примарною, ми зможемо зрозуміти складність завдання, що перед нами стоїть, і наскільки делікатним має бути процес децентралізації. Тому усім причетним до реформи я би порадив періодично згадувати про невдачі і причини невдач попередників. Як показує практика, реформу неможливо провести ухвалюючи концепції, чи навіть голосуючи за правильні і потрібні закони. Необхідна кадрова, фінансова, а найголовніше – інформаційна складова. Суспільний запит на реформи має бути актуалізований. Масована, потужна публічна роз’яснювальна кампанія за участі вищих посадових осіб, експертів, моральних авторитетів вже зараз має стартувати як у ЗМІ, так і безпосередньо на місцях. Почати можна у Макарові.

OLYMPUS DIGITAL CAMERA

Олександр Носаль, icrua.org


0

103558