Дослідження МЦР: Витрати державного бюджету у зв’язку блокуванням роботи ВРЮ і ВККС склали понад 89 млн грн

У аналітичній доповіді “щодо змін законодавства та їх впливу на діяльність Вищої ради юстиції України та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України у період 2010-2014 рр. і функціонування судової системи України” розглядається питання функціонування в Україні двох органів, які відповідальні за суддівську кар’єру — Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікаційної комісії суддів.

Доповідь ставить проблему дублювання їх функцій на рівні законодавства та розглядає вітчизняні норми, що закріплюють статус цих двох органів та їх функції та ситуацію з “паралічем” їх діяльності у 2014-2015 рр. Важлива увага також звертається на питання фінансових показників функціонування цих органів та наслідків їх простою.

Актуальність дослідження обумовлюється тим, що під час чергової спроби реформування судової гілки влади в Україні переформатування принципів діяльності суддів та судів, не звертається увага на важливі практичні моменти та прогресивний європейський досвід з метою уникнення фінансових збитків.

Проблема

Наразі наша держава знову вступила в черговий період реформування законодавства і формування нових принципів роботи державного апарату. В умовах підготовки нової хвилі конституційної реформи у професійних колах та суспільстві точаться дискусії щодо того, які правові норми варто було б передбачити в майбутніх правилах нового Основного Закону. Адже конституційна реформа має визначальне значення для проведення усіх інших галузевих реформ, в тому числі і судової, що є однією із найважливіших. При цьому, однією з ключових задач у цьому випадку є закріплення такого механізму державної влади, що позбавляв би будь-якої можливості узурпації влади будь-ким з вищих посадових осіб держави та водночас забезпечував би єдність вітчизняної державної політики.

Тому саме дієвість проведення судової реформи та посилення незалежності судів в нашій державі залежатиме від удосконалення конституційних засад судоустрою, статусу суддів та здійснення судочинства шляхом формування ефективної законодавчої основи для формування професійного складу суддів, забезпечення гарантій їх незалежності при вчиненні правосуддя, а також забезпечення ефективного контролю за їх функціонуванням.

Важливе місце в цьому механізмі реформування займає і коригування правових норм щодо закріплення правового статусу Вищої ради юстиції як конституційного органу, що займає надважливе місце в формуванні суддівського корпусу, формування неупередженого суддівського корпусу та забезпечення гарантій його незалежності при здійсненні правосуддя.  Головне тут — це створення нової Вищої ради юстиції за європейськими стандартами. Саме майбутня судова реформа має не тільки вдосконалити конституційний статус Вищої ради юстиції як конституційного органу, а й гарантувати забезпечення незалежності і професійності суддів.

Законодавчий статус ВРЮ в Україні: проблема, яка потребує вдосконалення

Згідно з положеннями статті 131 Конституції України (далі по тексту — КУ) у нашій державі Вища рада юстиції (далі — по тексту ВРЮ) діє як конституційний орган у сфері правосуддя. Основним Законом в узагальненому вигляді визначаються її повноваження, склад та порядок утворення. При цьому норми КУ у питанні законодавчого статусу ВРЮ доповнюються також і спеціальним законом “Про Вищу раду юстиції” від 15.01.1998 р. (зі змінами).

Так, відповідно до ст. 1 Закону “Про Вищу раду юстиції” вона “є колегіальним, постійно діючим, незалежним органом, відповідальним за формування незалежного високопрофесійного суддівського корпусу, здатного кваліфіковано, сумлінно та неупереджено здійснювати правосуддя на професійній основі, а також за прийняття рішень стосовно порушень суддями і прокурорами вимог щодо несумісності та у межах своєї компетенції про їх дисциплінарну відповідальність”.

Норми ж КУ містять тільки припис про те, що в Україні діє ВРЮ і коротко описують перелік питань, що відносяться до її віданням. В такому разі конституційне формулювання повноважень ВРЮ у ст. 3 однойменного закону доповнюється детальнішим твердженням про те, які повноваження має цей орган у системі правосуддя України.

При цьому таке законодавче закріплення статусу органу на рівні КУ дозволяє допускати неоднозначність у тлумаченні конституційних положень (протягом останнього десятка років Конституційний суд кілька разів офіційно тлумачив вказані норми) та можливість маніпулювання щодо їх реалізації.

Зокрема, такий підхід до нормоврегулювання дозволяє законотворцю реформувати закон за такої необхідності з точки зору законотворця, хоча це не завжди може мати позитивних вплив на якість норм та забезпечувати принципи здійснення правосуддя. При тому, що подібні спроби реформування ми вже маємо на прикладі зміни специфіки функціонування органів судової системи у 2010 р. Тоді за рахунок не зовсім чітко прописаних повноважень ВРЮ в Основному Законі її функції у однойменному законі були суттєво відкориговані, а наслідки – всім відомі.

Практичні нюанси законодавчого порядку формування ВРЮ

Також досить суттєві питання наразі виникають і щодо особливостей формування складу ВРЮ.

Нагадаємо, що у частині другій статті 131 КУ передбачено, що ВРЮ складається з двадцяти членів. Верховна Рада України, Президент України, з’їзд суддів України, з’їзд адвокатів України, з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ призначають до Вищої ради юстиції по три члени, а всеукраїнська конференція працівників прокуратури – двох членів Вищої ради юстиції. До складу ВРЮ також входять за посадою голова Верховного Суду України, міністр юстиції України, генеральний прокурор України. При цьому детальніше особливості утворення ВРЮ врегульовано розділом ІІ однойменного закону.

Проблеми такого конституційного принципу формування складу ВРЮ було яскраво продемонстровано у період з квітня 2014 по початок червня 2015 рр., коли робота органу була повністю заблокована через неделегування/неналежне дотримання процедури делегування у силу різних причин своїх представників суб’єктами таких повноважень. Така ситуація стала наслідком розпуску старого складу та введення в дію законів “Про забезпечення права на справедливий суд”, “Про відновлення довіри до судової влади”.

Тобто більше року через відсутність кворуму (обов’язковість якого передбачено законом) ВРЮ взагалі не працювала, не здійснюючи жодних функцій по призначенню/звільненню суддів, здійсненню дисциплінарного провадження, тобто своїх прямих, законом передбачених функцій у сфері правосуддя. Також за цим законом при Вищій раді юстиції була створена Тимчасова спеціальна комісія строком на один рік, з метою звільнення суддів причетних до переслідувань активістів Євромайдану, роботу якої через деякий час було заблоковано відсутністю кворуму, а її діяльність по суті своїй дублювала повноваження ВККС та ВРЮ. Теж більше півроку знадобилось для обрання мінімально необхідної кількості членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Така ситуація спричинила величезні проблеми для функціонування судової системи, адже судді, які внаслідок спливу строку своїх повноважень чи досягнення граничного віку не можуть бути звільнені зі своїх посад без резолюції ВРЮ, проте не можуть продовжити працювати у зв’язку із прямою законодавчою забороною у нормах вітчизняного законодавства. Така ситуація не тільки збільшила навантаження на інших суддів та тривалість розгляду справи через фізичну неможливість пришвидшення цього процесу, а й завдала державі фінансових збитків.

Так, закони, які були покликані вирішити проблему заполітизованості ВРЮ і запустили механізм оновлення його складу, поставили її в заручники норм чинного законодавства. Зокрема, з прийняття Закону «Про відновлення довіри до судової влади», який уже в квітні 2014 року набрав чинності, повноваження членів ВРЮ, крім тих, які перебувають у цьому органі за посадою, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та голів вищих судів припинилися. Також за цією нормою припинились повноваження делегатів на з’їзд суддів та конференції суддів, обраних за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом. Таким чином, старий склад втратив повноваження, а новий був сформований в повній мірі більше ніж через рік, адже перше засідання нового неповного складу ВРЮ (17 з 20 осіб) відбулося на початку червня 2015 р.

Положення Закону «Про очищення влади» передбачають проведення люстраційної перевірки щодо усіх професійних суддів. Як і Закон «Про відновлення довіри до судової влади», він містить підстави для звільнення суддів причетних до переслідування активістів Євромайдану. Однак, має місце важливий нюанс: процедура звільнення суддів чітко прописана у Конституції і не може доповнюватися законом. Водночас, на виконання Закону «Про очищення влади» Міністром юстиції України направлено низка подань на звільнення суддів до ВРЮ, до безпосередніх повноважень якої відноситься це питання. Водночас, за останніми данними (станом на кінець жовтня 2015 р.), озвученими представниками Міністерства юстиції України, наразі досі не звільнено за нормами Закону “Про люстрацію” жодного судді.

Проте, з метою усунення всіх законодавчих колізій щодо формування у 2015 було внесені кілька змін до Закону «Про Вищу раду юстиції” щодо деталізації процедури обрання її членів», які встановили положення про те, що Вища рада юстиції стала постійно діючим органом (це відповідає міжнародним стандартам, а також рекомендаціям Венеціанської комісії), і закріпили більш прозору процедуру добору кадрів у ВРЮ.

Проте, незважаючи на всі вищезазначені позитивні зміни в законодавстві, досі залишився ризик необґрунтованих оскаржень рішень з’їздів та можливих маніпуляцій під час їх проведення (це особливо стосується адвокатського з’їзду), затягування процесу обрання делегатів тощо. У такій ситуації дедалі актуальнішим є питання вдосконалення процесу формування складу ВРЮ.

Крім того, нині передбачений конституційний вітчизняний формат делегування членів до ВРЮ не зовсім відповідає притаманним для цієї сфери міжнародно-правовим принципам, так як положення міжнародно-правових документів у сфері гарантування незалежного та неупередженого правосуддя визначають досить відмінні від українських принципи формування подібних до ВРЮ органів у системі правосуддя.

Зокрема, згідно з міжнародними стандартами створення державних органів у системі правосуддя, подібних до ВРЮ, більшість їх складу мають становити судді, які, до речі, обрані самими суддями. Зокрема, це передбачається положеннями п. 1.3 Європейської хартії «Про статус суддів», де зазначено, що формування органів аналогічних Раді має передбачати найширше представництво у них судової влади.

Якщо ж аналізувати зміни до законодавства з цього питання, то зазначимо, що внесенні зміни до Закону «Про Вищу раду юстиції» зразку 2010 р., хоча і збільшили чисельність суддів у складі органу, не забезпечили повного її формування зі складу суддів. Це зумовлено знову ж таки конституційно визначеним способом формування ВРЮ. Тобто чергове “але” виглядає так: для необхідного впровадження міжнародно-правових стандартів у систему вітчизняного правосуддя потрібні зміни до Основного Закону.

Відтак, проблем, що тривали в сфері функціонування ВККС та ВРЮ протягом року, можна було б уникнути в разі більш виваженого підходу до формулювання та прийняття вищевказаних законів, що приймались протягом цього часу поспіхом і без належної підготовки та обговорення відповідних законопроектів.

Витрати державного бюджету у зв’язку блокуванням роботи ВРЮ і ВККС України

Відповідно до ст. 145 Закону України “Про судоустрій та статус судів”, яка описує засади фінансування судів, фінансування всіх судів в Україні здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

При цьому функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності судів здійснюють:

Конституційний Суд України, Верховний Суд України, вищі спеціалізовані суди – щодо фінансового забезпечення діяльності цих органів;

Державна судова адміністрація України – щодо фінансового забезпечення діяльності всіх інших судів загальної юрисдикції, діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, органів суддівського самоврядування, Національної школи суддів України та Державної судової адміністрації України.

Крім того, норми цієї статті передбачають, що видатки на утримання судів у Державному бюджеті України не можуть бути скорочені в поточному фінансовому році.

Ці вищезазначені норми Закону закріплюють основні принципи забезпечення функціонування судової системи. Водночас, у випадку будь-яких форс-мажорних обставин у судовій системі (до прикладу, ситуація щодо неможливості роботи ВРЮ і ВККС у 20014-2015 рр.) Державний бюджет України нестиме фінансові збитки.

Нагадаємо, протягом більше ніж року блокування роботи ВРЮ, державі було завдано значних фінансових збитків. Наведено кілька даних.

Зокрема, у відповіді на запит щодо розміру фонду оплати праці суддів, які не здійснюють правосуддя у зв’язку з закінченням строку, на який їх було призначено, Державна судова адміністрація надала відповідь, у якій зазначено, що кількість суддів, у яких закінчився 5-річний термін призначення станом на 01.04.2015 р. становить 581 особу (з них 194 судді адміністративних судів) та загальна сума коштів, виплачена суддям за період з 01.01.2014 по 01.04.2015 рр., становить 53,5 млн.грн.

Водночас, Державна судова адміністрація у своєму листі нагадала, що орган є головним розпорядником бюджетних коштів щодо фінансового забезпечення діяльності всіх судів загальної юрисдикції, діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, органів суддівського самоврядування, Національної школи суддів України та Державної судової адміністрації України. Вища рада юстиції ж здійснює свою діяльність самостійно.

При цьому на сайті ВРЮ у розділі “Фінансовий звіт” в документі “Інформація про досягнення запланованої мети, завдань та результативних показників головним розпорядником коштів державного бюджету в межах бюджетних програм у 2014 році” у п. “Висновок про ступінь досягнення запланованої мети, виконання завдань та результативних показників головним розпорядником” зазначається, що “нормами Закону України “Про судоустрій і статус суддів” встановлено багатоскладову процедуру призначення кандидатів на посади судів. Для виконання цієї процедури Законом визначено ряд державних органів, зокрема Вищу кваліфікаційну комісію суддів та Вищу раду юстиції, кожен з яких уповноважений на виконання їх певної частини і в установленій послідовності.

Разом з тим, відповідно до цього ж пункту повноваження членів вказаних органів було припинено з 11 квітня 2014 року відповідно до Закону України “Про відновлення довіри до судової влади в Україні”. Відтак матеріали про призначення на посади суддів вперше, а також про звільнення суддів, притягнення їх до дисциплінарної відповідальності та інші питання щодо діяльності суддів з 11 квітня 2014 року не розглядалися. При цьому, у пункті “Показники, що характеризують стан використання бюджетних коштів” цього документу вказується 16 млн. 837,5 тис. грн. загальних видатків.

Крім того, за даними, опублікованими на офіційному сайті ВРЮ, за час простою, крім скарг на суддів, що надійшли в загальному порядку, і висновків Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції, у Раді накопичилося чимало заяв про звільнення суддів, про призначення суддею вперше і про обрання безстроково, в тому числі про переведення суддів.

Водночас, ВККС України на запит надала такі данні: на фонд оплати праці членів та секретаріату Комісії у період з квітня по грудень 2014 р. було витрачено 16 557 625, 90 грн., витрати на здійснення адміністративно-господарської діяльності за цей же період становили 2 975 192, 76 грн.; витрати ж на проведення процедур добору кандидатів на посаду судді вперше у 2014 р. не проводився. Тобто це фактичні витрати бюджету за той час, коли Комісія фактично не могла функціонувати та здійснювати свої повноваження у зв’язку з реформуванням та зміною її складу.

Крім того, у відповіді ВККС наведене цікава статистика. Зокрема, зазначається, що за даними обліку Комісії у місцевих загальних судах станом на 11.04.2014 р. наявні 49 вакантних посад, а станом на 09.12.2014 р. – 260 вакантних посад. Кількість скарг, які надійшли до Комісії та не були розглянуті, станом на 09.12.2014 становить 7 726, станом на 19.05.2015 — 9 923 скарги. Кількість скарг, які були розглянуті новосформованим складом Комсії, станом на 19.05.2015 становить 2 186. В той же час, станом на 09.12.2014 у резерві на заміщення вакантних посад суддів перебувало 1219 кандидатів на посаду судді.

Тобто така “зупинка системи” коштувала Державному бюджету фінансових показників, а органам, які мали простій, – збільшення робочого навантаження як на суди, де не було належного укомплектування суддями, так і на органи розгляду скарг на суддів. Ще один висновок, який сам напрошується в цьому випадку: вітчизняний законодавець при прийнятті рішень (нормативно-правових актів) має зважати, які можливі фінансові/нефынансовы наслідки може мати цей документ та досить прискіпливо рахувати можливі витрати держави з Держбюджету. Це варто робити хоча б через те, щоб фраза у пояснювальній записці законопроекту “реалізація Закону не потребуватиме додаткових витрат із Державного бюджету України» не виглядала відвертим непрофесіоналізмом.

Розробка конституційних змін статусу ВРЮ

Особливу актуальність ця проблема набуває сьогодні, в час, коли Конституційна комісія при Президентові України закінчила працювати над змінами до Конституції України в частині реформування вітчизняної системи правосуддя. Адже, за словами низки правників, саме роль ВРЮ в новій судовій системі є одним із найдискусійніших питань, в тому числі і щодо доцільності представництва різних юридичних професій у її складі, а не лише суддів.

Важливо, що на презентації проекту змін до Конституції в частині правосуддя у вересні 2015 р. було озвучено про запровадження європейських стандартів незалежності суддів, до яких відповідно до пропозицій належить такі, як:

  • усунення політичного впливу на суддів (вилучення повноважень парламенту щодо призначення суддів, призначення суддів Президентом, який виконує виключно рішення Вищої ради правосуддя, призначення суддів безстроково, без будь-яких випробувальних процедур);
  • Вища рада правосуддя як єдиний орган, що відповідає за питання суддівської кар’єри;
  • забезпечення у складі Вищої ради правосуддя більшості суддів;
  • виключно прозорі конкурсні процедури при призначенні суддів.

Таким чином, передбачається передати повноваження надавати згоду на притягнення судді до відповідальності до Вищої ради правосуддя – органу, де більшість складатимуть судді, яких обирають самі ж судді. Таким чином, відповідно до проекту змін до Конституції в частині правосуддя, саме Вища рада правосуддя (таку назву отримає ВРЮ після реформування), а не Верховна Рада України, даватиме згоду на притягнення судді до відповідальності в разі вчинення суддею правопорушень. Саме така норма прописана в п. 3 ст. 126 проекту змін до КУ, де передбачено, що суддя не може бути без згоди Вищої ради правосуддя затриманий чи утримуватись під вартою до винесення обвинувального вироку судом, за винятком затримання судді під час вчинення або безпосередньо після вчинення злочину. Прогресивними є і наступні положення:

  • п. 2 ст. 125 проекту – суд утворюється і ліквідовується на підставі та у порядку, визначених законом, проект якого вносить до Верховної Ради України Президент України за пропозицією Вищої ради правосуддя.
  • п. 4 ст. 126 проекту – суддя не може бути притягнутий до відповідальності за ухвалене ним судове рішення, за винятком вчинення злочину або дисциплінарного проступку.

Щодо обрання делегатів до складу нового органу,  також передбачені певні зміни. Зокрема, зазначається, що з 21 члена Вищої ради правосуддя 11 будуть суддями, 10 з яких будуть обраними самими суддями і один буде входити за посадою – це голова Верховного суду. При цьому Президент, Верховна Рада, з’їзд адвокатів України, всеукраїнська конференція прокурорів, з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ обиратимуть по два члена Вищої ради правосуддя. Крім того, передбачається, що Вища рада правосуддя буде ключовим органом у процесі призначення суддів на посаду, оскільки вона буде приймати рішення про внесення подання Президента і Президент не буде мати можливість не призначити, або відхилити рішення Вищої ради правосуддя і буде вимушений це зробити.

На перший погляд, такі зміни є досить прогресивними. Проте більшість суддів, яку необхідно сформувати у Вищій раді правосуддя за наполяганням тієї ж Венеціанської комісії та що є поширеною  світовою практикою, в Україні може стати досить сумнівною. Це обгрунтовується тим, що скільки фактично суддів буде більше лише на 1 особу, що є незначною перевагою та в разі відсутності одного з членів Ради, така більшість взагалі буде відсутня. Така ситуація може призвести до наслідків, які вже мали місце в діяльності ВРЮ, коли незалежність суддів постає під загрозою політичного впливу інших гілок влади та окремих посадових осіб. Таким чином, доцільним є все ж таки формування Вищої Ради правосуддя з переважної більшості суддів, де, наприклад, 2/3 становлять судді.

При цьому, робоча група з питань правосуддя та суміжних правових інститутів, що працює в рамках Конституційної комісії, на своєму засіданні розглянула рекомендації Венеціанської комісії, надані у попередньому висновку CDL-PI(2015)016-e, оприлюдненому 24 липня 2015 року (офіційний переклад міститься на сайті Верховного суду України в розділі “Висновки Венеціанської комісії”).

Так, у цих висновках зазначається, що повноваження ВРП поширюватимуться як на суддів, так і на прокурорів. “Така процедура є наслідком включення прокуратури в судову систему. Рада прокурорів України, яка існує в Україні, зберігається (спираючись на конституційну норму, закріплену в пункті 8 статті 131), але відповідатиме лише за організацію професійної підготовки та інші адміністративні питання”, – указано в попередньому висновку CDL-PI(2015)016.

Крім того, існує думка, що у випадку включення конституційних норм про прокуратуру до складу розділу щодо судової влади, варто зберегти представництво Генерального прокурора у складі ВРЮ. Проте він (п. 38-39, 60 Висновку Венеціанської комісії CDL-AD(2013)014) не повинен мати права голосу при вирішенні питань щодо кар’єри та відповідальності суддів.

Проте, серед іншого, Венеціанська комісія вітає: усунення Верховної Ради з процесу призначення суддів, скасування випробувального терміну для суддів, скасування «порушення присяги» як підстави для звільнення суддів, запровадження конкурсних процедур при призначенні суддів на посади, формування Вищої ради правосуддя таким чином, щоби більшість складали судді, обрані суддями, проведення реформи прокуратури та забезпечення гарантій її незалежності, запровадження інституту конституційної скарги тощо. Так, Робоча група з питань правосуддя опрацювала та врахувала при підготовці оновленого варіанту тексту змін до Основного закону низку рекомендацій експертів Венеціанської комісії. Зокрема, було враховано пропозиції щодо суб’єктів формування Вищої ради правосуддя, створення та ліквідації судів на підставі закону, а також звільнення суддів з посад на підставі її рішення.

Вища рада юстиції і Вища кваліфікаційна комісія суддів: необхідність узгодження законодавства

Як уже зазначалося, Вища рада правосуддя має замінити ВРЮ із певними змінами у функціях (тобто у майбутньому має стати її правонаступником). Ці функції, передбачені ст. 131 проекту змін до Конституції, в деякій мірі розширують компетенцію Вищої ради юстиції, яка, за задумом авторів конституційної реформи, буде називатися Вищою радою правосуддя.

Проте з зазначених змін не зовсім зрозуміло, чи буде проведено ліквідацію Вищої кваліфікаційної комісії суддів, статус якої не передбачений Конституцією, але діяльність цього органу прямо стосується сфери правосуддя та професійної роботи судді. Нагадаємо, Комісія з’явилася в системі органів державної влади з прийняттям Верховною радою Закону «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року. Саме цей документ став першим етапом в реформуванні українського судочинства, закріпивши статус ВККС України як постійно діючого органу в системі судоустрою України (раніше Комісія працювала на громадських засадах).

Відповідно до Закону Вищу кваліфікаційну комісію суддів України було наділено повноваженнями добору суддів, спеціальної підготовки суддів та дисциплінарного провадження щодо частини з них. Організацію спеціальної підготовки кандидатів на посаду судді, підготовку суддів, підвищення їх кваліфікації, проведення науково-дослідної роботи тощо покладено на Національну школу суддів, що була утворена при Вищій кваліфікаційній комісії суддів України.

Важливість створення єдиного органу обумовлюється перш за все відсутністю конкретики у підставах притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності між ВККС і ВРЮ, а також великою кількістю оціночних понять у вітчизняних нормах щодо правосуддя, що не відповідають міжнародним стандартам. Цікаво тут те, що зарубіжний досвід вказує на неможливість існування одночасно двох таких органів як Вища рада юстиції і Вища кваліфікаційна комісія суддів у системі державного механізму через нерезультативність. Вони фактично розчіпляють функції, які мають в повному обсязі належати лише одній держструктурі (наприклад, як у Франції та Італії – Вища рада магістратури).

Що ж до особливостей функціонування цих двох вітчизняних органів, що відповідають за суддівську кар’єру, то згідно норм нинішнього законодавства ВККС і ВРЮ, зазначимо, що ст. 66-99 Закону почергово згадуються ВККС і ВРЮ, які виконують фактично дублюючі функції по підбору суддів, спеціальної підготовки суддів та дисциплінарного провадження щодо них. До прикладу, питання дисциплінарного провадження щодо судді: ст. 94 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» під назвою “Органи, що здійснюють дисциплінарне провадження щодо судді” закріплює, що дисциплінарне провадження щодо судді здійснюють:

1) Вища кваліфікаційна комісія суддів України – щодо суддів місцевих та апеляційних судів;

2) Вища рада юстиції – щодо суддів вищих спеціалізованих судів та суддів Верховного Суду України.

Тобто фактично ці органи виконують ті ж функції, у різниці лише відносно суддів різних рівнів. При цьому, чому їх наявність є такою необхідною саме з подібним розподілом функцій, наш законодавець не обгрунтовує. З зв’язку із цим було б слушним прибрати таку подвійність їх функцій як з фінансової (кожен орган має власний штат, бюджет тощо), так і функціональної (подвійність функцій) точок зору.

Статті 100 — 110 Закону «Про судоустрій і статус суддів» врегульовується статус ВККС. Зокрема, ст. 101 досить детально прописує, які 14 пунктів повноважень Комісії належать до її відання, в тому числі:

  • веде облік даних про кількість посад суддів у судах загальної юрисдикції, у тому числі вакантних;
  • проводить добір кандидатів для призначення на посаду судді вперше, у тому числі організовує проведення щодо них спеціальної перевірки відповідно до закону та приймає кваліфікаційний іспит;
  • вносить до Вищої ради юстиції рекомендацію про призначення кандидата на посаду судді для подальшого внесення відповідного подання Президентові України;
  • надає рекомендацію про обрання на посаду судді безстроково або відмовляє у наданні такої рекомендації;
  • визначає потреби у державному замовленні на професійну підготовку кандидатів на посаду судді у Національній школі суддів України;

ВРЮ відповідно до норм Закону України “Про Вищу раду юстиції” має наступні повноваження: 1) вносить подання Президенту України про призначення суддів на посади або про звільнення їх з посад; 2) розглядає справи і приймає рішення стосовно порушення суддями і прокурорами вимог щодо несумісності; 3) здійснює дисциплінарне провадження стосовно суддів Верховного Суду України і суддів вищих спеціалізованих судів; 4) розглядає скарги на рішення про притягнення (та про відмову у притягненні) до дисциплінарної відповідальності суддів апеляційних та місцевих судів, а також прокурорів.

Зважаючи на вищезазначене, вважаємо, що очевидним є те, що у функціх ВККС і ВРЮ наявні дублюючі функції, які могли б здійснюватися єдиним органом судової системи.

Але ми маємо знову нове «але»… Статус, склад та повноваження Вищої ради юстиції закріплені в Конституції і оскільки, закони України мають відповідати Конституції та не можуть їй суперечити, не можливо провести такої реформи без внесення відповідних змін до Основного Закону. Поки відповідні зміни не будуть внесені, не варто говорити про реальне реформування цієї сфери.

Проте проект змін до Констутуції зберігає одну дивну закономірність: органами, які відповідають за суддівську карєру як і тепер залишаються ВРП (на рівні Конституції) та ВККС (на рівні закону). Тобто фактично залишається дублювання функцій, при тому, що перелік повноважень в проекті Конституції значно доповнений порівняно з нинішньою редакцією.

До того ж у попередньому висновку п. 35 CDL-PI(2015)016 Венеціанська комісія вважає, що паралельне існування, з одного боку, Вищої ради правосуддя, а з іншого, – Вищої кваліфікаційної комісії суддів і Ради прокурорів як окремих органів замість спеціалізованих підрозділів ВРП утворює дуже складну систему, що формує дуалізм в адміністративному управлінні судової системи та підвищує ризик виникнення збігів та конфліктів.

Нагадаємо, що КУ визначає такі питання, що належать до повноважень Вищої ради юстиції: внесення подання Президенту України про призначення суддів на посади та внесення подання Президенту України та Верховній Раді України про звільнення їх з посад (кадрова функція); прийняття рішення стосовно порушення суддями і прокурорами вимог щодо несумісності, розгляд скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів апеляційних та місцевих судів, а також прокурорів (контрольна функція); здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів Верховного Суду України і суддів вищих спеціалізованих судів (дисциплінарна функція).

Втім, згідно з європейськими стандартами, органи, аналогічні Вищій раді юстиції, мають забезпечувати виконання наступних завдань: відбір та призначення суддів, просування суддів по службі, навчання та оцінювання суддів, контроль та управління бюджетом, адміністрування судів, надання висновків іншим гілкам влади, дисциплінарні та етичні питання, захист іміджу правосуддя й відповідальність перед громадськістю: прозорість та підзвітність.

А тому, зважаючи на вимоги міжнародно-правових документів у сфері гарантування незалежного та неупередженого правосуддя, а також досвід європейських держав, до сфери відання Вищої ради юстиції повинні відноситися такі повноваження: добір кандидатів на посади суддів та внесення подання Президенту про призначення суддів на посади (на вимогу європейських інституцій необхідно усунути Верховну Раду від участі у формуванні суддівського корпусу); переведення та звільнення суддів з посад; тимчасове відсторонення суддів від здійснення повноважень; просування суддів по службі; управління формуванням та розподілом бюджету судів; надання згоди на затримання та арешт суддів до винесення обвинувального вироку судом (на сьогодні таким повноваженням наділена Верховна Рада, ч. 3 ст. 126 КУ); контроль за дотриманням суддівської етики та конституційних принципів діяльності суддівського корпусу; здійснення дисциплінарного провадження не лише стосовно суддів Верховного Суду та суддів вищих спеціалізованих судів, а й щодо суддів місцевих та апеляційних судів, що сприятиме підвищенню ефективності формування високопрофесійного та відповідального суддівського корпусу (як приклад – досвід тих же Італії та Франції).

У зв’язку з цим, більш доречнішим виглядало б залучення функцій ВККС до складу ВРП на правах одного з робочих органів/структурних підрозділів, що не спричиняло б значних фінансових витрат з Державного бюджету України та функціонування альтернативних органів з фактично тотожною компетенцією.

Також варто зауважити, що у зв’язку зі зміною статусу Вищої ради юстиції (формування її складу, зміна її повноважень, корегування повноважень зі статусом Вищої кваліфікаційної комісії суддів України до сфери її відання тощо) постає потреба й приведення назви фактично новостворюваного конституційного органу у відповідність до низки висновків Венеціанської комісії.

Висновки

В Конституції України має передбачатися, що ВРЮ (ВРП) є незалежним органом у системі судової влади, який відповідає за формування суддівського корпусу, гарантування незалежності суддів, сформований зі складу суддів, що обрані самими суддями з урахуванням принципів спеціалізації та інстанційності. При цьому, кількість суддів у Вищий раді юстиції (правосуддя) повинна становити саме переважну більшість, а не формальну – більше на одну особу. Саме в такому разі можна вести мову про дійсну незалежність цього органу від політичного впливу інших гілок влади та, як наслідок незалежність суддів при здійсненні правосуддя.

Водночас, для тотожності і дублювання функцій між такими органами правосуддя доцільно передати до сфери відання ВРЮ повноваження ВККС України з проведенням відповідних змін на рівні законодавства. До повноважень Вищої ради юстиції у майбутніх змінах варто було б віднести наступні функції: добір кандидатів у професійні судді, внесення подання Президенту України про призначення суддів на посаду, просування суддів по службі, їх переведення та звільнення з посад, надання згоди на затримання чи арешт судді, тимчасове відсторонення від роботи судді, участь у формуванні та розподілі видатків Держаного бюджету України на функціонування судової влади, здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів судів загальної юрисдикції (стосовно суддів місцевих, апеляційних, вищих спеціалізованих судів, суддів Верховного Суду України), а також, у разі входження прокуратури до складу судової влади, – здійснення дисциплінарних заходів стосовно прокурорів.

Будь-які зміни в законодавстві мають бути виваженими, професійними та конструктивними. Наведені вище факти багатомільйонних збитків держбюджету і, головне, часових втрат та затягування процесу судової реформи, мають довести всім її учасникам, – аргументований розрахунками за всіма можливими сценаріями прогноз наслідків прийняття закону, має стати основою пояснювальної записки до будь-якого законопроекту.

Інф1

Інф2

0

551